یادداشت - ابراهیم علی پور

تاملی بر جایگاه شوراها در ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشور

  1. ۳ ماه،۳ هفته قبل
  2. ۰
تاملی بر جایگاه شوراها در ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشور
نوآوران -

از بــــرگزاری اولین دوره انتخابات شوراها در سال 1377 تا کنون 18 سال سپری شده و چهارمین دوره فعالیت شوراها نیز رو به پایان است، اما هنوز یک نظام شورایی مشخص در کشور شکل نگرفته است و همواره این پرسش مطرح است:  جایگاه شورا در نظام حکومتی کجاست؟

 این در حالی است که در اصل هفتم قانون اساسی اشاره میدارد: شوراها از ارکان تصمیمگیری و اداره امور کشورند. با این ترتیب شوراها بخشی از حاکمیت و رکنی از ارکان کشورند و درکنار سایر ارکان ( قوه مجریه، قوه قضائیه، قوه مقننه ) قرار دارند. در واقع میتوان از اصل هفتم این نتیجه را گرفت که وضعکنندگان قانون اساسی شوراها را هم در کنار سه قوه دیگر قرار داده و همه آنها را با هم مکمل هم دانستهاند. اهمیت بیشتر این موضوع از آنجا روشن میشود که اصول فصل اول قانون اساسی مطلق هستند.

آنچه که مسلم است، کارکرد شوراها به عنوان راهکاری برای عبور از یک نظام آمرانه و رسیدن به یک نظام مشارکتی است. لذا باید ساز و کاری اندیشیده شود که شوراها بتوانند به بسیج مردم در عرصه ای غیرسیاسی توانمند شوند.  فقط در این صورت است که شوراها به هدف اصلی خود نزدیک میشوند، چرا که شوراها یکی از مصادیق اعمال حاکمیت ملتند و ملت بخشی از حاکمیت را از طریق شوراها اعمال میکند.

اگرچه شوراها طبق قانون اساسی ماهیت سیاسی ندارند و در حوزه مستقیم امور سیاسی مداخلهای نمیکنند و در اصل 100 بر برنامههای اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی و فرهنگی تاکید شده است، اما واقعیت این است که شوراها در زیرساخت فعالیتهای اجتماعی تاثیرات عمیقی به جای میگذارند.

نکته مهمی که وجود دارد؛ شوراها در عین حالیکه وسیله اعمال حاکمیت ملی هستند، خارج از ساخت رسمی حکومتی قرار میگیرند، یعنی در سلسله مراتب ساختار رسمی سیاسی قدرت قرار نمیگیرند، ولی در عین حال به اندازهای در حوزهای از قدرت مشارکت دارند که میتوانند رسما طرح به مجلس پیشنهاد کنند.

  طبق قانون اساسی؛ فقط نمایندگان مجلس و هیات وزیران میتوانند به مجلس طرح یا لایحه برای تصویب به عنوان قانون پیشنهاد دهند، اما طبق اصل 102 شورای عالی استانها حق دارد مستقیما طرح به مجلس پیشنهاد کند. چنین حقی تصادفی و بیهوده نیست بلکه ناشی از آن مرتبت شورا از لحاظ حاکمیت ملت است.

 در اصل 103 میخوانیم:«استانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین میشوند، ملزم به رعایت تصمیمات شوراها هستند. یعنی شوراها در حدود اختیاراتشان میتوانند مقامات دولتی را ملزم کنند.» بنابراین از نظر قانون اساسی، شورا یک مرجع صرفا اخلاقی مسلوب الاختیار نیست. یعنی در عین حال که رئیس جمهور میتواند به استاندار دستور دهد، شوراهای همان استان هم میتوانند به همان استاندار دستور دهند.

با توجه به اصول 102 و 103 قانون اساسی، میتوان نتیجه گرفت، مفهوم شوراها در قانون به مفهوم دولت محلی نزدیک است.    اینکه شوراها ماهیت متفاوت از مسئولان دولتی دارند، به مرجع انتخاب شوراها باز میگردد. شوراها با رای مستقیم مردم انتخاب میشوند و مستقیما از سوی مردم عمل میکنند. در صورتیکه استاندار و همه مقامات دولتی انتصابیاند و از این جایگاه و پشتوانه برخوردار نیستند.

  نکته دیگری که این بحث را روشنتر میکند، این است که اساسا هدف از تشکیل شورا چیست؟   شورا در مفهوم جدید، مفهومی متفاوت از نظارت دولت بر عملکرد امور دارد و نظارت شورا جنبه مهم اجتماعی دارد و هدف آن تعدیل قدرت دولت است.   این بدان معناست که اختیارات محلی در رابطه با شوراها و شهرداریها باید به تدریج از سوی دولت به آنها واگذار شود.

 این یک واقعیت است که، شوراها نهادی هستند که چه ما بخواهیم یا نخواهیم در تعدیل قدرت سیاسی دخالت دارند و این تعدیل قدرت هم به نزاع قدرت سیاسی با شورا میانجامد.    یکی از علتهایی که باعث شده کارها تاکنون به شوراها سپرده نشود، هراسی است که میان دستگاههای اجرایی درباره جایگزینی شورا با آنها وجود دارد. به عبارتی با ارتقای سطح تحصیلات و تجربه منتخبان شوراها که به ترتیب از دوره اول تا دوره چهارم همواره سیر صعودی داشته و افزایش قابلیت اعضای جدید مقاومت در مقابل شوراها هم بیشتر شده است. این نگاه باعث شده الزام همکاری سازمانها و نهادهای دولتی با شوراها به مرور در جریان اصلاح قوانین به الزام همکاری شوراها برای همکاری با آنها تبدیل شود. سیر تنظیم لوایح در کشور به این ترتیب است که وزارتخانهای آن را تنظیم میکند و به دولت میدهد و از طریق دولت به مجلس میرود. معمولا در دولت وقتی در مورد مسالهای مثل اختیارات شوراها بحث میشود، دستگاههای اجرایی و وزارتخانهها مقاومت میکنند، بنابراین حداقل توسعه اختیارات برای شوراها در نظر گرفته میشود. در اغلب موارد شوراها مجبورند از طریق رایزنی با نمایندگان مجلس و با محدودیتهای فراوان تغییراتی در این لوایح دهند که به تجربه شاهدیم که تغییرات خیلی هم محسوس نبوده و به طور مرتب از اختیارات شوراها کاسته شده است.

برای خروج از این حالت لازم است یک تغییر نگرش اساسی در مورد شوراها انجام شود و آن اینکه گستره شوراهای را باید گستره اجتماعی دید. اکنون این گستره به شهرداری محدود شده و شوراهای شهرداریزده شدهاند و تقلیل جایگاه پیدا کردهاند. از طرفی هم رفتارهای شوراها به حوزه دولتی و حکومتی تمرکز یافته و به جای چسبندگی به مردم به دولت چسبندگی دچار شدند.

شکل بارز این چسبندگی دولتی، تبدیل مقوله شوراها به مقوله سیاسی است و این آفت بزرگی محسوب میشود که میتواند شوراها را از پای درآورد. شوراها یک منبع ارزشمند برای شناخت دقیق مسائل و نیازهای واقعی مردم در شهرها و روستاها هستند، اما موانع درونی و بیرونی شوراها باعث میشود شوراها نتوانند خوب کار کنند.

آنچه که این روند را تشدید میکند، نحوة برخورد رسانهها با شوراها ست، اخباری که توسط رسانهها از شوراها انعکاس داده میشود، بیشتر مربوط به یک سری اختلاف نظرها و درگیریهای لفظی میان اعضاء یا شهرداری است و این باعث میشود چهره منفی از شوراها در نزد افکار عمومی شکل بگیرد و فضای عمومی را برای اعمال محدودیتهای بیشتر علیه شوراها از سوی نهادهای دولتی همراه کند.

با این توصیف چه راهکاری برای تقویت جایگاه شوراها وجود دارد و جامعة شورایی کشور با جمعیت 117 هزار نفری بایستی چه اقداماتی انجام دهد؟  با توجه به مطالعات و تجربیات ارزشمندی که در طی چهاردوره فعالیت شوراها کسب شده این موارد میتواند راهگشا باشد:

1- جمع آوری نظرات کارشناسی از طریق دیدگا های مندرج در مطبوعات، رصد کردن نتایج نشستها و همایشهای تخصصی در موضوع شوراها و مدیریت شهری، دنبال کردن اخبار مربوط به شوراها در مجلس و دولت به صورت دقیق و مستمر، دریافت نظرات گروههای ذینفع و بالاخره مطالعه و بررسی تجربیات سایر کشورها.

2-  برنامهریزی دقیق علمی برای درک صحیح از اصول حاکم و گفتمان رایج در مورد نظام شورایی در کشور و انجام اقدامات اصلاحی مثبت در این ارتباط.

3-  تدوین استراتژی معین برای حرکت به سوی نظامی متشکل از پارلمانهای محلی و دولتهای محلی در چهارچوب قانون اساسی.

4-  ترجمه مباحث و دیدگاههای تخصصی به زبان قانون به نحوی که شوراها بتوانند جایگاه خاص خود در نظام مدیریتی کشور را باز یابند.

5-  گفتوگو و تبادل نظر در همایشها و اجلاسهای رؤسای شوراهای کشور در مورد مباحث شوراها تا حدی که بتوان معیارها و ملاکهای لازم و کافی برای ارزیابی انتقادهای مطرح در حوزه مدیریت شهری را به دست آورند.

6-  برخورد فعالانه و کارشناسی شده در بحث اصلاح مواد مربوط به مدیریت شهری در برنامه ششم توسعه کشور.

7-  واکنش منسجم و سازمانیافته برای جلوگیری از تصویب لوایح و طرحهای در دست بررسی مجلس که اختیارات شوراها را به طور مجدد کاهش میدهند.

8-  اعتراض جدی و قانونی به دیوان عدالت اداری برای ابطال مصوبات شوراها که موجب شده منابع پایدار درآمد شهرداریها یکی پس از دیگری از رده خارج شوند.

 در همین راستا لازم است جامعه شورایی کشور در پی یافتن جواب درست برای پرسشهای زیر از دولت و مجلس باشد:

1- جایگاه شوراها در نظام حکومتی کجاست؟

2-  در تقسیمبندی کلی، شورا را جزو عدم تمرکز حساب میکنیم یا عدم تراکم؟

3-  آیا شورا را به عنوان نهاد مشورتی، نظارتی و تصمیم گیرنده معتبر قبول داریم؟

4-  نظارت بر شوراها چه ماهیتی دارد؟ ماهیتی حقوقی یا سلسله مراتبی یا سیاسی؟

5-  آیا رابطه بین شورا و شهرداری دقیق توصیف شده است؟

6-  آیا شوراها دارای شخصیت حقوقیند و یا اینکه صرفا دارای رده عالیهاند؟

7-  رابطه شوراها با نهادهای قوه مجریه چگونه تعریف شده است؟

8-  رابطه شوراها با سایر نهادهای حکومتی چگونه تعریف شده است؟

9-  برای استقلال بودجه شوراها چه تدبیری شده است؟

10-  دقت کنیم بین شوراها و سازمان های غیر دولتی خلط مبحث نشود.